6月4日，财政部下发《国有土地使用权出让收入等四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题明确》(下称“财综19号文”)，文件内容规定土地使用权出让收入等非税收入将统一划转税务部门征收，文件还包括试点范围和具体征收流程等。

财综19号文的发布随即引起市场的广泛关注，行业主要聚焦于和政策紧密牵连的土地出让收入和地方财政、地方债务压力以及城投债投资等。也有市场人士解读称，政策对极致套利的城投债市场影响最大，其中提到会影响城投公司资产规模以及现金流等。

是否利空城投平台?

上述文件显示，“自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入，全部划转给税务部门负责征收。自然资源部(本级)按照规定负责征收的矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金，同步划转税务部门征收”，并采用“先试点后推开”的模式，“2022年1月1日起全面实施征管划转工作”。

“调整地方征收方式之后将更公开透明，垃圾尾部城投的暗箱操作更会越来越少了。”一位资深行业分析人士表示。

长期以来，地方政府土地收支“不透明”存在诸多问题。具体有欠征、少征、漏征土地出让收入;采取先征后返、补贴等方式违规减免收入;空转、虚增土地出让收入等。

由于国税系统和地方政府相对独立，划转税务部门征收后，有助于解决土地出让收入缴纳不及时或者漏缴问题，减少违规返还行为的发生，另外，对于部分虚增土地收入较严重的地区，政府性基金预算可能被迫“挤水分”。

“划转只是改变征收流程，有助于规范土地收支管理。”上述资深行业分析人士指出，“划转之后，土地出让收入仍依照现行政策，全额纳入地方政府性基金预算管理，收入全额缴入地方国库，支出通过地方政府性基金预算安排。”

但也有观点认为，划转税务部门后，部分城投可能受冲击，尤其针对公开市场直接拿地方式参与土地出让的平台。“会影响城投公司资产规模以及城投公司现金流，地方土地出让收入下滑进而导致城投信用风险上升等。”市场人士分析道。

城投公司一般通过三种方式参与土地出让环节，分别是作为土地整理的代建主体，参与土地一级开发、获得土地资产注入以及通过公开市场“招拍挂”直接拿地。

对地方综合财力影响小

另一方面，抛开城投平台流动性压力或将增加的风险，在地方政府债务影响上，也会进一步限制地方政府隐性债务扩张，同时影响弱资质区域地方政府资源协调。

根据天风证券固收分析团队研究报告显示，今年以来，城投整体融资政策相较2020年有所边际收紧，5月城投净融资创2019年3月以来新低。

去年底开始，交易所按照红橙黄绿划分、交易商协会按照第一二三四类企业限制城投债发行;经济走出疫情，逐步回归常态后，总体政策再度取向宏观稳杠杆，逐步降低政府杠杆。

与此同时，2021年地方债试点置换建制县隐性债务的规模在提升，范围在扩大，截止2021年5月底全国总体规模已突破6000亿，且从纳入试点的区域来看，政策精细化管理防范不发生系统性风险，体现政策保的一面，且力度较大。

报告表示，对于市场而言，有所担心的并不仅仅是政策端的边际收缩，而是政策与市场等几方面因素形成的合力。其中提到，永煤事件之后，机构赎回压力已然加大，机构信用投资越来越谨慎。而资管新规和非标压缩之下，城投融资转圜的空间和余地都越来越小，再融资债和区域信贷平衡能够起到多大作用，市场仍然有所质疑。

报告也认为，永煤事件之后，对于债务水平较高且到期压力较大的区域，各有其自救方式，而对于融资政策收紧背景下的城投债依然不悲观。

上述资深行业分析人士还预计，本次政策的出台或对地方综合财力影响小且偏正面。“政策只是将政府性基金收入全部划转给税务部门负责征收，不涉及非税收入具体制度的调整，征收后仍全额纳入地方政府性基金预算管理并缴入地方国库，支出通过地方政府性基金预算安排，同时在政策要求上并未影响地方综合财力。”

该分析人士认为，未来实际征收金额有望更高，但由于监管变严，可能降低地方政府土地出让意愿，进而也可能导致部分地区土地出让收入下降。对于部分虚增土地收入较严重的地区来说，未来或因受到管控规范性影响而出现政府性基金收入的下降，目前没有确定性判断。

以2020年以来各省财政数据表现为例，经济发达的省份如浙江、江苏等政府性基金收入/一般公共预算收入的比重也偏高，主要受区域人口流入、房地产市场景气度高等因素影响。而房价较低、人口流入少的省份，如黑龙江、内蒙古的这一指标偏低。

另外，由于政府性基金收入占比地区差异较大，暂不适合使用这一指标进行城投的唯一区分逻辑，也很难因为新政的影响进行区域策略选择的调整。且由于这一新政的影响主要在于债务管控偏差的区域，仍需结合具体区域定性分析，并结合政策实践持续关注。(单美琪 孟俊莲)