目前社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，破除城乡二元结构、推动新型城镇化建设是必然发展趋势，在此背景下的养老问题，尤其是农村养老问题，已经成为一个全社会无法回避的问题。

农村养老机构在建设中主要存在社会主体进入困难、养老产业供需不匹配、经营管理落后、缺乏专业性人才等问题。“十四五”规划纲要提出，“推动养老事业和养老产业协同发展，健全基本养老服务体系，大力发展普惠型养老服务，支持家庭承担养老功能，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。”发展农村养老机构是顺应社会转型发展的有效途径。加快发展农村养老机构，有助于提升“医养结合”等公共服务效率，有助于充分保障人力资源供给，有助于促进高质量消费。

加快设施供给保障。将养老服务设施建设发展纳入各级国民经济和社会发展规划、城乡建设总体规划和土地利用总体规划，抓紧制定养老服务机构布局规划。着力破除规划用地制约，解决养老机构用地难问题，在规划土地时要预留养老机构公益用地，要根据不同情况，给有意愿兴建养老机构的主体予以土地划拨或优惠出售等支持政策。研究解决现有养老服务机构行政许可等问题，改善供养条件，提高床位的利用率，对养老机构的设置审批制度、管理制度、政策扶持制度、法律责任等加以细化明确，保障各类养老机构健康发展和规范运行。县级以下行政区划要将要求落细落实，严格按比例配置养老服务用房，城乡接合部的新建小区按每百户20平方米以上的要求配置养老服务用房，老旧小区结合通过置换、购买、租赁等方式，每百户配置15平方米养老服务用房的要求。养老服务设施建设，与民政部门的托底养老救助同步规划、同步建设、同步验收、同步交付，社区公共服务用房由专门部门按服务功能提出配置建议，避免挪作他用，确保公益性和合理利用。

鼓励社会资本进入相关领域。国家层面尽快出台公建民营养老机构改革的法律法规、标准和规范,对机构性质、职能定位、操作规程进行详细规定。一是落实对养老产业参与主体的优惠政策。尤其是落实金融机构对民办养老机构的投融资支持以及土地供应、税费优惠、人才培养等扶持政策，通过以奖代补制定多种多样的扶持措施，鼓励社会资本进入。二是有效进行平台融合。依托现有国有投融资平台，设立地方养老服务投资平台，让国有资本运作区域内公办养老机构，特别是农村敬老院，既可保证公办养老机构的资产保值增值，也可避免民资运营风险。三是加快市场培育。支持社会组织或企业通过适度赢利，实现养老服务可持续发展。突出“补床头”与“补人头”并重，一方面提高区域居家养老服务中心运营补贴，对普通型、标准型、示范型三种类别的补贴分别提升一倍以上，另一方面加强智慧养老监管平台，对区域内养老服务机构服务情况进行大数据分析，监管全市养老服务机构服务质量，便于群众监督和参与。

深化医养结合促进机构模式升级。从养老机构内设医疗机构、医疗机构创办医疗康复养老机构、基层卫生服务站和基层养老机构结对等方面，制定操作性强的医养结合实施办法，提升机构能级。一是鼓励社会力量举办的医疗、护理机构转型为养老护理机构。在社会医疗机构基础上对接养老功能，可以大幅度提升养老保障能力。以700万人口普通地级市估算，民办医疗机构200多家，大约可提供8000余张医疗床位，按40%的比例预估，转型后将增加近3000张养老护理床位，有效缓解养老床位供给问题。二是推动部分一级、二级医院或镇街卫生院的空余床位转型为养老护理床位。普通病患大多选择三级医院就诊，一、二级医院和镇街卫生院床位利用率普遍较低，按中等城市规模计算，镇街卫生院普遍在100家以上，床位6000张左右，按50%的比例预估，可增加3000张养老护理床位。三是推动农村敬老院转型为养老服务中心。在保障供养五保对象的基础上，面向社会老年人，特别是留守独居老年人开展养老服务，逐步发展成为农村区域性养老服务中心，确保床位使用率达到50%以上。四是健全医养结合机构开展医疗服务的法律法规体系。放宽医养结合方面医保报销限制，制定出台医养结合具体收费标准、医保报销、财政补偿等配套政策，加快制定统一的医养结合服务机构的准入、准出机制，制定合理的收费标准。

加大深层次资源供给。一是加强人才配套服务建设。在职业院校和高等院校开设相应的学科专业，如养老地产学、老年护理学、老年心理学等，依托卫生院校、科研院所、行业协会，为养老机构稳定输送有知识、懂技术的专业人才;同时，人社部门依照其他行业职业培训管理方式，全权赋予民政部门对养老服务培训的职业资格发证权和技术职称评审权，人社部门实施监督管理，并按公益岗位给予养老服务培训补贴。大力发展社区义工志愿者服务队伍，完善义工注册制度和激励机制。二是完善评估制度类的政策支撑体系。抓紧制定完善与《老年人权益保障法》等法律法规要求相适应的具体措施，建立健全有利于养老服务评估示范推广、创新创制的政策体系，建立社会力量参与的激励评价机制，加快推进与养老服务评估配套的行业标准、信息化管理等软环境建设。引进第三方评估机构开展评估，发挥示范性养老机构的作用，推行养老机构等级划分评定制度，省以下各级均成立养老机构等级评定委员会。合理选取试点，依据各地经济、文化、人口老龄化比率的不同，不断完善工作步骤和推进方案，建立符合本地区养老服务发展特点和水平的评估制度，并逐步扩大试点成果。

尝试创新建立功能集约化的养老社区。由政府牵头按照目标规模6000-10000人规划选址并且租让土地、进行高水平设计、建设，并进行物业管理、联合运营。社区内建筑物全部进行适老化无障碍设计，安装容纳担架床的电梯、有效的报警监控系统，配备会客厅、餐厅、浴室、卫生服务中心等专供老年人生活服务设施。一个社区模块大约投资30亿元，按现行市场价零售50万一户，在大多数工薪阶层退休老年人可承受范围内。

(作者分别为扬州大学特聘教授、博士生导师，江苏省委党校二级教授;盐城市政府办公室信息处副处长)