地者政之本也，辨于土而民可富。2019年7月，南海区获批建设广东省城乡融合发展改革创新实验区，全方位谋划推动城乡建设、产业发展、农村集体经济、基层治理等各领域的系统改革，推动城乡高质量融合发展。

近两年来，南海以“国土空间综合治理改革创新”为总揽，优化城乡空间布局，改革国土空间规划，带动生活、生产、生态形成新格局，诞生了一批生动实践案例，为破解城乡融合命题探索出路。

在实验区批复即将迎来两周年之际，《南方日报·佛山观察》推出“南海地改”专栏，深入剖析其经验探索，敬请垂注。

作为“地改”先锋，南海又一次来到了聚光灯下。

首先是第七次全国人口普查显示，南海常住人口达366.72万人，居佛山第一。十年增加超百万人口，在县域中亮出了尤为耀眼的成绩。人口说明了城市吸引力与承载力。而这些年南海城市吸引力与承载力大幅提升的背后，国土空间综合治理改革创新(即“地治改革”)功不可没。

同时，佛山“十四五”规划提到，支持南海区建设广东省城乡融合发展改革创新实验区，为新时代广东城乡高质量融合发展提供经验示范，为佛山高质量发展扛大鼎。

今日的荣耀与期待，皆由往日的革新与勇气造就。“地改”先锋，从来不是凭空而来。

中国城市化与城乡融合的历程，就是一部土地制度的变革史。而南海谱写了其中不可磨灭的篇章。

追溯南海“地改”会发现，无论过去未来，南海注定要成为中国城乡融合的实验者与开路人。

土地的力量

今日，以“地价飙升”“地王频现”为关键词的新闻动不动见诸头条。很多人以为“土地流转”天经地义。事实是，土地交易，尤其是土地价格的频繁涨跌，不过是这二三十年间发生的新鲜事物。而撕开土地流转口子的，一个是特区深圳，另一个就是南海。

众所周知，改革开放后中国经济腾飞的一个重要原因，是“非公经济”的繁荣。大批民资、外资的涌入，让中国享受到史无前例的市场经济红利。但鲜为人知的是，改革开放初期，“非公经济”一度难以在国内落地。

当时，办企业需要的人力、机器设备、原材料，皆可“市场流转”获得。但要让人家来投资建厂，还需要有块土地承载这些厂房、工人、设备。可翻遍改革开放初期的《宪法》《土地管理法》会发现，当时的计划经济体制根本容不得“土地流转”。买卖或出租土地，也全都是违法行为。

那投资拿地怎么办?根据经济学家周其仁的研究，国企还好，政府划地无非“掏左口袋给右口袋”。内资民企也好办，以“乡镇企业”名义办厂，土地就有了，顶多日后再加一道“产权明晰”的代价而已。但外商要“化妆”，就没那么容易了。

好在珠三角一向有胆敢闯。特区深圳引入香港的土地批租制，通过了一道土地管理条例，允许特区国有土地有偿使用和转让，开启了国有土地流转的先例。其在1987年拍出了“天下第一槌”，震惊全国。买卖土地进入中国经济生活。

然而，国有土地毕竟有限。更为广阔的农村集体土地仍在沉睡，工业发展需要的土地空间还远未释放。这时，在南海罗村的一个小小管理区下柏，变革正悄悄酝酿。

1992年，下柏人发起了一场自下而上的集体土地股权制改革。在不改变集体土地性质的前提下，下柏将农民承包的土地以使用权入股，组建起集体经济组织;村集体将土地出租，并将获取的土地出租收益按股份在集体和农户之间分红。

这种农地直接入市的方式，后被称为“南海模式”。其厉害之处在于，让外来企业和南海村民，都获得实实在在的好处。

对于企业来说，在南海投资办工业的成本大大降低。企业得地，在当时要么通过国家征地，要么通过租用集体土地。国务院发展研究中心2003年在南海调研时发现，如果通过征地，牵涉到的费用包括耕地占用税、征地管理费、垦复基金等繁杂税费。

根据财经评论家秦朔的走访，如按国家征地办法测算企业用地价格，南海工业用地每亩要15万元(高的40万元)，商业用地每亩要40万元(高的150万元)。而通过“南海模式”，即向农村集体土地租地，每亩每月只要500元。

在南海这片土地上，工业化的门槛大大降低，企业开始大量涌入、落户生根。与此同时，村集体和农民开始分享工业化、城市化带来的土地增值机会。

工业经济发展的闸门被打开，南海GDP与工业产值一路狂奔。当时，南海挺入全国百强县前三，排名一度超越顺德。

南海让国人惊讶：平平常常的土地中，竟隐藏着如此巨大的经济力量。

“地荒”难破?

如今回过头看，“南海模式”是改革开放逼出来的，核心却是放权让利。它把原先高度集中的资源配置权力下放至村，然后发挥地方积极性，集体、个人再一起上，将经济搞活。

然而这种“放权”，也是有代价的。首当其冲的，就是“散”。最常听的一个描述就是——村村点火，户户冒烟。南海不仅农地过小过碎，一块块村级工业园更是遍布丛生。

根据武汉大学、华南理工大学等高校联合撰写的一份报告，在农村工业化驱动发展的南海，面临着物质空间、权属空间、政策空间的多重破碎。比如，南海各类地在空间上高度分散与混杂，每个村的集体工业用地平均斑块面积为15.79公顷,国有用地平均斑块面积也只有16.83公顷,远低于《城市用地分类与规划建设用地标准》。

更为重要的是，这些土地产出率不高、环境污染较重。

南海村级工业园总面积占现状工业用地的58%，年创税收只占全区年税收9%。有些村级工业园占地上千亩，年产税收却不到5000万元，甚至不如中心城区一栋写字楼产出的税收高。一方面，企业直呼“没地、缺地”;另一方面，低效利用的土地比比皆是。

短板亟待补上，方法还是只有一个：改革。

2007年，南海开启了“三旧”改造时代。“三旧”改造是指“旧城镇、旧厂房、旧村庄”改造，目的是推进城乡土地节约集约利用，加快产业结构升级。两年后，南海成为广东省“三旧”改造试点示范。

南海的这个探索，具有不少自我警醒色彩。

2007年前后的南海，发展势头可谓十分迅猛。前一年，其在全国百强县上挺入前五，在广东全部上榜的县中排第二。2007年，南海GDP增长22.2%，工业总产值更是上扬32.6%。

但南海显然对低成本工业化造就的繁荣，保持着相当的警惕。对更高质量的经济发展和城市化水平，有着相对的渴望。正因如此，南海才会拿低效土地开刀，拿旧的增长模式开刀。

而紧随其后的广东腾笼换鸟，以及再往后的国家高质量发展浪潮，也证明了南海战略眼光的正确性。

事实更能说明问题。“三旧”改造推进下，在大沥，联滘从“垃圾村”变成大沥广佛商贸城;在瀚天科技城，新楼林立，白领进进出出，新兴科技企业集聚于此。曾经低矮厂房密布、产值效益低下的村级工业园上，崛起了一座孕育新经济的国家级孵化器。

这一切，是南海用理性和智慧取得的。

改革新试验

然而，改革还远未结束。

2019年7月，广东省委深改委批复同意佛山市南海区建设“广东省城乡融合发展改革创新实验区”，要求南海为粤港澳大湾区世界级城市群城乡高质量融合发展探索新模式，为全省城乡高质量融合发展提供新鲜经验。

土地是连接城乡最重要的纽带。这场城乡融合改革实验的抓手，仍在“地改”。而横在面前的，是改革深水区：如何进一步在土地机制上谋突破，在国土空间上做腾挪?好在从改革历史深处走来的南海，一向不缺先锋者的勇气与智慧。

“南海模式”的诞生，就没有上位法的支撑。不管是1987年广东人大通过的土地管理条例，还是1988年的宪法修正案，“土地转让权”实际上都只限于“国有土地”，而不包括集体土地。

下柏村的农村股份合作制实验，完全是靠经验闯出来的。其可贵之处在于，不管事情说不说得通，南海人先把它行通了，并通过股权固化等举措让变革更为合理。这是极为不易的。

后来，集体土地流转的探索在昆山、长沙等地区涌现，且制度不断完善。改革逐步演变成全国范围，而南海功不可没。

2007年，南海“三旧改造”同样具有先锋意味。

其起草了《关于理顺历史遗留建设用地使用权确权问题的意见》，据媒体报道，这个文件是被土地问题专家刘守英劝着“谨慎谨慎再谨慎”，冒着违反土地法的风险，但获国土资源部领导口头支持的情况下出台的。这为南海日后集体土地转国有、土地确权等“三旧改造”政策体系奠定基础。

南海的探路，引起了中央的重视。国家转而从基层中寻找经验和政策依据。

2015年，南海成为全国33个农村土地制度改革试点之一，承担“农村集体经营性建设用地入市”“征地制度改革”“农村宅基地改革”三项试点任务。国集互补、租让并举等新举措，为国家土地改革贡献了新鲜的经验。

如今，南海又站上了实验者和开路人的位置。

对于建广东省城乡融合发展改革创新实验区，省委要求南海大胆试、大胆闯、自主改，全方位谋划推动城乡建设、产业发展、农村集体经济、基层治理等各领域的系统改革。

只不过，这一次的挑战更为艰巨。

在城乡融合背景下，南海“地改”格局和要求都更加高远。其瞄准的是整个城市功能和形态的升级，是对“城不城、乡不乡”这种区域发展不平衡的彻底摆脱。

尤其疫情给人们提了醒：单纯的产业增长红利比较脆弱，城市综合韧性的红利更加值得依靠。南海的城乡融合改革创新，无疑面临更深刻的时代命题。

再看现实层面。一方面，过往的改革打破了很多藩篱，但也遗留了不少问题。南海面临的新形势错综复杂且涉及面广，有集体经济命脉，有农民权益，还有企业、二房东等相关者利益等。

另一方面，改革创新实验立意高远、规模宏大，但涉及非常多的人和地。光是南海东部和西部的城市形态、基础都不一样，需要强大的统筹协调能力和战略定力。

加上在粤港澳大湾区的建设背景下，珠三角各地都在加快探寻高质量城乡融合发展的科学路径。南海的新实验，既是和自己的竞赛，也是和他人的比拼。

所有人都期待着南海再次交出精彩的答卷。