推动传统产业转型升级，发展新产业，构筑新支柱，是中山产业新旧动能转换的内在主线，也是中山产业和城市形态升级的必由之路。无论新旧产业发展，都需要土地空间作支撑，但中山在产业空间上却面临着难题。中山市是全省唯一一个土地利用总体规划“减量城市”，按照国际惯例，一个地区土地开发强度的警戒线为30%，到2018年，地区土地开发强度已达39.3%，依赖新增建设用地支持经济社会发展的传统模式已难以为继。

今年8月，中山市在黄圃镇召开全市低效工业园区升级改造现场会，对全市低效工业园改造工作作了新一轮部署。这是继《中山市城市更新管理办法》《中山市旧厂房升级改造实施细则》《中山市旧村庄旧城镇全面改造实施细则》等城市更新新政生效实施后，中山召开的首个低效工业园改造工作专题会议，发出的信号十分清晰：向存量要空间，推动土地利用从“增量扩张”向“存量优化”转变。当天系列城市更新新政策实施后的首个“工改工”项目也在现场会动工，新一轮低效工业园改造攻坚战正式打响。

困局

项目“落地难”，用地问题占多数

向存量土地空间发起攻坚，这在工业城市已不是新鲜事。自2014年起，中山市就曾针对闲置土地处置工作出台《中山市闲置土地处置实施办法》系列政策文件。2016年，中山市委、市政府总结分析制约中山发展的四个“难以为继”问题时提出：以土地扩张为主的发展模式难以为继。这一年，中山市当年工业增加值增速6.5%，增速已连续4年下滑，相比2012年，增速下降约8个百分点。另一方面，从2012年至2016年，中山市新引进项目数量持续增加，项目用地需求不断增长。

2015年，中山市国土部门曾公布全市招商引资落地难项目情况表，在落地难项目中，涉及用地问题的超过五成。

中山产业与土地空间的矛盾困局，与中山特殊的“市—镇”行政体系有一定关系。在中山的招商引资工作中，镇街主导力量较大，工业用地开发利用也以镇街为主。部分镇街在工业用地的统筹利用、供应管理、供后监管力度不足，土地“三规”不符，导致土地闲置、低效用地，“有项目无用地、有用地无项目”的现象较为突出。

梳理近五年来中山有关用地政策的改革，有两个节点值得关注：一个是在2016年，中山市推出《关于促进低效工业用地盘活利用的实施意见》，将六类工业用地定性为低效工业用地，并提出盘活利用低效用地的途径和措施，包括对土地使用权人自行改造提供了扶持奖励资金等，为低效用地治理提供指引。

另一个比较大的节点在2019年，中山治理低效用地的力度进一步加大。当年，中山启动《中山市国土空间总体规划(2020-2035)》编制工作，在当年召开的编制工作动员会上，“土地管理”成为高频词。会上，中山市委书记赖泽华直接点题：能不能解决土地管理问题，关系着中山能否打赢经济翻身仗、实现重振虎威和长远可持续发展。2019年，中山市成立国土空间规划委员会，当年出台国土规划政策超过25份，土地管理和城市更新政策体系得到重塑。

在补齐政策领域短板的基础上，中山拉开了低效用地治理工作实施的大幕。2020年，中山实施“三个年”，其中一个为“项目落地年”，用地保障被放在了突出位置，重点在盘活存量和推进镇村工业园改造上下功夫，坚决向闲置用地、批而未供用地以及镇村低效工业用地开刀、开战。镇街是中山发起用地管理改革的主阵地，中山市委十四届九次全会明确提出，要大力拓展镇街产业发展空间，加快镇村低效工业园区改造和城市更新，并确定小榄、古镇、东凤、黄圃等镇街试点先行。

突破

向低效用地“开战”，亩均论英雄

今年8月6日，在一声汽笛巨响后，位于中山市黄圃镇马新工业区内的创志工业城“工改工”项目正式动工，桩机铛铛作响，在园区内打下改造工程的第一根桩。按照改造计划，项目将打造成为总建筑面积约37万平方米，集生产、科研、办公、仓储融为一体的“花园式”工业科技园区。项目建成后，该工业园区容积率将从原来的0.33跃升至3.5，增加近10倍，年产值预计提升4倍。

黄圃镇是中山的传统工业重镇，用地需求突出，同时，产业转型升级的任务也较重。黄圃镇的产城转型现状是一个缩影，对于以制造业为支柱的中山而言，要推动制造业和城市形态向高端跃升，就必须向低效用地“开战”，而镇村工业园就是这种低效土地的主体。在过去近40年的发展历程中，中山市形成了多个层次的工业园区。据工信部门调查统计，目前中山市内有70个工业园区散落分布在各镇街，占地总面积超过38万亩，其中工业用地总面积19.2万亩，在已批的工业用地中，容积率1.5以下的占六成。过半园区以传统产业为主导，仅两成园区的战略性新兴产业(新一代信息技术、健康医药和高端装备制造等)初具规模。与一些周边城市相比，中山现有的园区亩均销售收入和亩均税收相对偏低。

对于中山而言，低效工业园改造已不是一项单纯的空间改造工作，更是地区的产业升级的一项攻坚任务。2020年，中山市工信局发布《中山市产业体系重构工程实施方案(征求意见稿)》，提出树立“亩均论英雄”理念，实施产业用地亩均效益综合评价，形成激励和倒逼机制，加快淘汰低效、落后产能，提升亩产效益，打造更多“高产田”“亩产英雄”。同时，以小榄、古镇等镇街先行试点，打造一批镇村工业园区升级改造示范园区。具体目标为未来五年拆除整理不少于5万亩低效工业园，腾挪出工业用地3万亩，打造一批“万亩千亿”高能级产业发展新载体。

截至今年3月底，中山市重点改造项目中的三乡白石、黄圃大岑等4个千亩级低效工业园升级改造项目已开展前期工作，东区沙岗村等旧村庄旧城镇改造项目稳步推进。今年以来，中山已批准改造方案45宗，面积超过1600亩，完善历史用地手续多宗，预计新建高标准厂房230多亩，亩均税收较改造前增长5倍，小榄天集、绩东二工业园、黄圃创志等一批项目已动工改造。

实施低效工业园形态改造只是第一步，除了高产出，改造工作还要为园区导入新的产业资源。中山市城市更新部门提出，中山将围绕广东省重点发展的20个战略性产业集群和中山市重点发展的新一代信息技术、健康医药、高端装备制造三大战略性新兴产业，结合园区实际，为园区开展强链、补链、拓链招商。

◀记者观察

中山工改：没有退路唯有向前

位于中山最北部的黄圃镇大岑工业园区，是中山最早与佛山顺德家电产业实现共振的区域，工业区内，集聚了打破家电配件及成品生产企业。近年来，与大岑工业园区一河之隔的顺德区，村级工业园升级改造工作正席卷全区。“工改工”是顺德村改工作的主线，在已明确改造方向的村改项目中，“工改工”面积占比约70%。

村改、工改浪潮已跨河而过。作为黄圃镇工改试点之一，大岑村级工业园“三旧”改造项目已被纳入中山市北部产业园规划范围，总规划更新改造面积为4830亩，首期改造范围1061亩(改造面积754亩)、新建建筑面积125万平方米。项目目标为打造“可复制可推广的千亩低效工业园区改造示范样板”，重点发展智能家电、高端装备制造等先进制造业、新一代信息技术产业、检验检测等现代服务业，引进技术含量高的家电、绿色家居产业，引进数字化、智能化的集成电路软硬件、机器人及其智能制造装备，打造“百亿智能家居制造基地”。

与佛山相比，中山旧改工作全面启动的时间相对较晚，先行一步的佛山村级工业园改造工作，某种程度上，为中山提供了一些经验。

同样以制造业起家的佛山，在产业和城市形态上，与中山有着一定的相似性。以顺德区为例，区域内的村级工业园区同样存在着土地开发强度高、村级工业园工业用地占比高、产出与税收贡献低的共性问题。当2018年顺德启动村改工作时，全区382个村级工业园占全区工业用地近70%，但产出比不足30%，仅贡献税收不足5%。

村改工作涉及面广，在推进村改工作过程中，顺德作了多项探索，还获得了省级部门的支持。除了出台《顺德区村级工业园升级改造实施意见》等系列文件，2019年，省发改委印发《佛山市顺德区率先建设广东省高质量发展体制机制改革创新试验区实施方案》，顺德获得多项与村级工业园改造相关省级支持事项。最终，顺德探索出政府直接征收型、政府挂账收储型、政府统租统管型、企业长租自管型、企业自主改造型、政府生态修复型等建设改造模式。

目前，中山低效工业园改造工作仍处于初步阶段，在基本完成了工改工作主体政策框架的基础上，中山正加快完善相关配套政策，探索符合中山实际的工改路径。今年上半年，中山陆续出台了支持低效工业园区改造完善用地手续、鼓励实施更新改造、优化城市更新流程等政策，优化审批流程，简政放权，配套出台了基础数据调查等13项操作指引，拟定了城市更新资金筹集使用等配套细则，同时正加快出台工业项目“放管服”和“高标准厂房”等配套政策，形成盘活存量低效工业用地的合力。

环顾珠三角，除了佛山和中山，广州、东莞等珠三角城市也已先后启动新一轮工改。2019年，广州市启动村级工业园整治工作，出台《广州市村级工业园整治提升的实施意见》，提出对村级工业园采取分类整治，到2023年打造出一批生态优良、产业高端、功能完善、运营专业、经济效益可观、社会效益显著的典型示范园区。东莞市于去年启动实施“工改工”三年行动计划，计划三年完成3万亩改造目标，清退落后产能，引入新兴产业资源。

对于土地空间更为紧缺的中山而言，无论是从自身发展还是区域竞合的角度来看，低效工业园区改造都是一场没有退路的战斗，唯有向前。